EXTERNALISAION (Expérience britannique)

EXTRAIT CONCENANT LE RAVITAILLEMENT EN VOL chapitre 5 Pages de 63 à 66.

http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i3624.pdf

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V.– LE RAVITAILLEMENT EN VOL

Si l’externalisation des fonctions périphériques du ministère de la Défense est assez largement admise dans un contexte de fortes réductions des effectifs, qu’en serait-il d’un projet visant à confier à une société privée le ravitaillement en vol de nos appareils de combats ? L’expérience britannique évitera peut-être à nos forces d’externaliser une fonction fondamentalement militaire qui met en jeu le caractère opérationnel des forces et, en particulier, de la composante aéroportée de la dissuasion nucléaire.
A.- LA MALHEUREUSE EXPÉRIENCE BRITANNIQUE
Pionnier dans le domaine des externalisations, le Royaume-Uni a surpris les observateurs, au début des années 2000, en dévoilant son projet d’externalisation du ravitaillement en vol et en évoquant des économies estimées
à 40 %. Dix ans plus tard, les déboires accumulés incitent à la prudence les pays qui seraient tentés de suivre cette piste.
1.– Une stratégie innovante
La Royal Air Force (RAF) a lancé, en 2005 un appel d’offres qui a abouti à la conclusion, en 2008, d’un contrat d'une valeur de 12 milliards de livres sterling (près de 14 milliards d’euros) avec AirTanker, un consortium privé créé pour l’occasion. Ce contrat, d’une durée de 27 années, organise l’externalisation de la capacité opérationnelle de ravitaillement aérien et de transport aérien. AirTanker doit fournir entre 2011 et 2016 une flotte de 14 Airbus A330 en version ravitailleurs et transporteurs (passager ou fret). La société devra les entretenir, les réparer et former les équipages.
Confier au secteur privé une fonction opérationnelle par excellence est une décision audacieuse, dans la mesure où le rayon d'action des avions de combat britanniques dépend désormais en grande partie d’une entreprise privée civile.

C’est évidemment pour des raisons de coût que les forces aériennes britanniques se sont orientées vers le secteur privé. Non pas que le privé soit irrévocablement moins cher que le secteur public, mais parce que le partenariat avec une entreprise privée est censé permettre de mieux rentabiliser des appareils lorsqu’ils ne remplissent pas de mission opérationnelle ou d’entraînement. Mais le contrat stipule que la RAF est prioritaire sur l'utilisation des appareils, quelles que soient les circonstances.
En effet, seule une partie de ces appareils, environ un tiers, est nécessaire en temps ordinaire, lorsque le pays n'est pas impliqué dans une opération extérieure. Un deuxième tiers peut être utilisé ponctuellement, en cas de surchauffe, le troisième tiers s’avérant nécessaire uniquement dans le cas de conflit de haute intensité auquel toute armée doit se préparer.
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2.– Une rentabilité supposée meilleure.
Il était prévu à l’origine qu’une partie de la flotte de ravitailleurs fasse l’objet de location à des compagnies aériennes de transport à la demande, de manière à assurer des revenus, améliorant la rentabilité de l’opération. En effet, les avions ravitailleurs stockent le kérosène qu’ils transportent dans leurs réservoirs d'ailes et l’intérieur de la cabine peut être utilisé pour transporter des passagers ou du fret, comme n’importe quel avion de ligne, ce qui en fait probablement un des rares appareils militaires opérationnels également utilisable par les civils, avec un minimum de transformations.
À première vue, le mécanisme mis au point devait présenter beaucoup d'avantages : des coûts plus faibles, des avions disponibles très rapidement et qui au lieu de stationner au fond d'un hangar en temps de paix, génèrent des recettes.
Leur utilisation comme appareils de transport de passagers garantit un bon entretien et un maintien en condition opérationnelle élevé.
Mais avant même que les premiers appareils ne soient livrés, de vives critiques se sont élevées à l’encontre de cette décision. La Chambre des communes et le NAO (National Audit Office) ont critiqué, comme le rappelle la
Cour des comptes, « la préférence donnée a priori à une externalisation par la méthode du PFI (private finance initiative), qui a conduit à la négociation difficile d’un contrat coûteux, dont la réalisation s’est avérée, dès les premières années d’exécution, problématique conduisant le ministère de la Défense à prolonger l’utilisation des vieux Tristar et à les adapter pour des opérations de ravitaillement, en Afghanistan, pour lesquelles ils n’étaient pas équipés (protection anti-missiles). Le ministère doit d’autre part souvent, faute d’avions disponibles, assurer le transport de troupes par avions affrétés. Ces dépenses imprévues représenteraient un surcoût annuel de plus de 200 millions de Livres (soit environ 230 millions d’euros) ». Malheureusement, d’autres aléas sont venus remettre en cause les prévisions sur lesquelles était bâti le contrat.
3.– Une accumulation d’aléas plus ou moins prévisibles
L’encre du contrat signé pour une durée de 27 ans était à peine sèche que, pour des raisons strictement budgétaires, l’armée britannique était tenue de réduire son parc d’aéronefs de manière drastique : près d’un tiers des appareils de combat ont été retirés du service. Les Harrier à décollage et atterrissage verticaux ont été retirés par anticipation, les derniers Tornado subiront bientôt le même sort. Enfin, la quantité d’Eurofighter à acquérir a été revue à la baisse.
Le nombre d’avions de combat ayant été fortement réduit, il en résulte que les forces britanniques n’ont plus besoin de disposer des mêmes capacités de ravitaillement en vol. Or, le contrat est strict : il prévoit une somme minimale que le ministère de la Défense doit verser à la société attributaire du marché, quel que soit le nombre de ravitaillements effectués. Une renégociation longue et difficile s’ouvre donc pour ce contrat pourtant récent.
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Un problème d’ordre matériel est ensuite venu s’ajouter à cette question capacitaire : comme tous les aéronefs sophistiqués, les avions ravitailleurs ont ou auront besoin de faire l’objet, de temps à autre, de modifications qui, pour être le plus souvent modestes, n’en sont pas moins rendues nécessaires par l’évolution des techniques. Sur des appareils dont l’armée est propriétaire, de telles modifications sont courantes et faciles à réaliser. Or, les nouveaux ravitailleurs n’appartiennent plus à la RAF qui ne fait qu’acheter un service. Il semblerait que la réalisation de modifications sur des avions ne lui appartenant pas ne soit pas simple à réaliser par la RAF.
Le dernier aléa survenu est le plus grave, dans la mesure où il remet en cause l’économie même du contrat : le matériel de ravitaillement en vol, fourni par des constructeurs américains, est considéré comme sensible par le Pentagone qui l’a placé sous le régime ITAR (International Traffic in Arms Regulations), ce qui ne permet pas de louer ces avions à des compagnies privées pour les rentabiliser lorsque les militaires n’en n’ont pas l’usage. À lui seul, cet aléa, auquel on peut s’étonner que les co-contractants n’aient pas pensé avant de s’engager, réduit à
néant l’intérêt économique du projet en supprimant toute source annexe de revenus.
L’analyse de la composition des équipages révèle aussi quelques surprises : le contrat signé par l’armée de l’air britannique prévoit la fourniture par le prestataire privé d’un service global de ravitaillement : les équipages des
ravitailleurs sont donc composés de salariés civils de la société attributaire du marché. Tout au moins, tant que les missions ne présentent pas de danger opérationnel. En effet, le contrat prévoit que pour les missions susceptibles
de comporter un danger de nature militaire, notamment en Opex, des équipages militaires remplacent les civils à bord des appareils. Ce que certains peuvent qualifier de souplesse – la possibilité de substituer des équipages militaires à des équipages civils – constitue en réalité une lourdeur qui oblige la Royal Air Force à conserver et à entraîner des équipages opérationnels supposés ne pas voler en temps de paix.
B.– LA SITUATION DE LA FRANCE
1.– Une flotte à renouveler d’urgence
L’armée de l’air française, qui suit avec grand intérêt la situation du Royaume-Uni, met en oeuvre 14 ravitailleurs en vol : 11 C 135 et 3 KC 135, un modèle dérivé du précédent. Le C 135 a été mis au point par Boeing au cours des années 1950 sur la base du Boeing 707 civil.
Douze C 135 ont été commandés en août 1962 et livrés entre février et octobre 1964. L’un d’entre eux s’est abîmé en mer en 1972 en Polynésie : les onze appareils de ce premier lot encore en service célèbrent cette année leurs 47 ans de vol, ce qui doit constituer une sorte de record dans le monde aéronautique et
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souligne le savoir-faire des techniciens chargés de leur entretien. Trois autres appareils aux caractéristiques très proches, des KC 135, ont rejoint l’armée de l’air quelques années plus tard.
Après presque un demi siècle de service, ces appareils, qui sont utilisés de façon quotidienne pour les opérations sur la Libye, connaissent des difficultés techniques liées à leur âge.
Bien qu’ayant été régulièrement modernisés, leur maintien en condition opérationnelle est de plus en plus onéreux. Il a été dit aux Rapporteurs que trois de ces appareils seraient interdits de vol hors du territoire national, ce qui réduit d’autant les capacités de l’armée de l’air en Opex.
La sécurité de nos équipages ainsi que les nécessités opérationnelles imposent de renouveler rapidement cette flotte hors d’âge.
2.– L’enjeu nucléaire
Contrairement au Royaume-Uni qui a fait le choix de ne disposer que de la composante sous-marine, l’armée Française déploie une composante nucléaire aéroportée. L’arme nucléaire française peut être mise en oeuvre par des Mirage 2000 ainsi que des Rafale, depuis le sol national ou depuis le porte-avions Charles-de-Gaulle.
Or, l’autonomie de ces avions de combat est relativement faible : moins de 2 000 kilomètres selon le constructeur ce qui, en l’absence de ravitaillement en vol, place la cible à moins de 1 000 kilomètres de la base de départ. Le recours au ravitaillement est donc indispensable pour assurer la crédibilité de la composante aérienne de notre dissuasion.
Dans ces conditions, confier à un opérateur privé le ravitaillement d’avions de combat porteurs du feu nucléaire pose évidemment une question de principe. Chacun s’accorde à reconnaître qu’il s’agit là du coeur du métier
militaire. Les ravitailleurs seraient-ils autorisés à dépasser l’éventuelle ligne de front ? À survoler un territoire ennemi ? Comment seraient assurés les appareils et les personnels non militaires effectuant ces opérations ? Faudrait-il, à l’instar des Britanniques, conserver des équipages militaires en réserve, pour les missions de
guerre ? Autant de questions qui n’ont, jusqu’à présent, pas reçu de réponse claire.
3.– L’acquisition patrimoniale paraît la solution la plus raisonnable.
L’armée de l’air britannique qui dispose désormais, comme nous l’avons vu, de capacités de ravitaillement excédentaires, souhaiterait associer l’armée de l’air française à l’exploitation de ses ravitailleurs. Elle propose donc à notre armée de l’air de devenir client, au même titre qu’elle, de la prestation pour laquelle elle a signé un contrat. Sans qu’aucun chiffre n’ait été cité, il semblerait que les prétentions financières de la RAF soient pour l’instant jugées trop élevées de ce côté-ci de la Manche.
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Même si la DGA affirme qu’elle continue à examiner toutes les solutions et qu’elle ne ferme la porte à aucune hypothèse, les Rapporteurs ont le sentiment, après avoir entendu les responsables des états-majors militaires et les représentants de la société EADS, que l’acquisition patrimoniale reste la solution la plus raisonnable, vers laquelle s’oriente le ministre de la Défense.
Le choix par le Pentagone du Boeing 767 T/T au détriment du MRTT proposé par EADS renchérira certainement l’acquisition. En effet, compte tenu des quantités en jeu, si l’armée américaine avait choisi l’avionneur européen, une chaîne de production spécifique aurait été mise en place et les clients autres que l’US Air Force auraient pu bénéficier d’un effet de série réducteur de coût.
Le MRTT n’ayant pas été retenu, les avions achetés seront prélevés sur la chaîne d’assemblage des A 330 dont le MRTT est dérivé. Chaque appareil devra ensuite être transformé en ravitailleur, opération qui n’est pas très compliquée à réaliser mais n’est pas gratuite pour autant.
S’il décide de passer commande avant la fin de l’année 2011, le ministère de la Défense pourrait recevoir ses premiers MRTT en 2017. Une date qui paraît bien éloignée aux personnels chargés de l’entretien des actuels
C 135…
Proposition n° 9
– Compte tenu des inconvénients liés à l’éventuelle externalisation du ravitaillement en vol, notamment au vu de l’expérience britannique, et compte tenu du fait que la composante aéroportée de notre dissuasion stratégique repose sur le ravitaillement en vol, la Mission préconise fermement l’achat patrimonial des ravitailleurs MRTT.